2024年UFLPA执法立法回顾及2025年合规建议

  

  美国涉疆法案（UFLPA）已进入生效的第三年。时值2025年初，本文对2024年UFLPA的关键执法立法情况做梳理，并展望企业在 2025 年应关注的合规重点与应对措施，供相关企业参考。

  美国所谓的涉疆法案（以下简称“UFLPA”）已进入生效的第三年，美国海关和边境保护局 （以下简称“CBP”）和国土安全部 （以下简称“DHS”）的执法力度慢慢地加强，并已摸索出一套较为成熟的执法体系，使得2024年被扣货物的数量又创新高，货物范围也更广泛。此外，美国“强迫劳动执法工作组”（以下简称“FLETF”）更新执法战略，大幅扩大了 UFLPA 实体名单的规模，美国国会继续支持所谓的反“强迫劳动”执法与国际合作。时值2025年初，我们特对 2024 年UFLPA的关键执法立法情况做梳理，并展望企业在 2025 年应关注的合规重点与应对措施，供相关企业参考。

  UFLPA要求CBP在审查进口货物时执行一项可反驳的推定政策，即推定全部或者部分来自新疆、或由 UFLPA 实体清单上列出的实体生产的商品均为使用所谓“强迫劳动”生产，除非进口商可提供清晰且令人信服的证据否定上述推定，否则商品将被禁止进入美国。[1]

  为了执行 UFLPA，美国建立了一个多部门合作的“强迫劳动执法工作组”（FLETF）。[2]该小组由美国国土安全部牵头，美国国务院、贸易代表办公室、商务部、司法部、劳工部和财政部作为成员。工作组负责制定配套制度和清单，并推动各部门之间共享执法数据、提供执法协助。

  总体而言，根据截至2025年2月21日CBP官网公布的数据，2024年，CBP共扣留了6049批价值共计13.5亿美元的货物，相比2023年数量增长约45.8%，而货值减少约13.5%。2024年12月，CBP扣留的货物批数（1337批）更是创下新高，而货物价值（约952万元）却创下新低。我们理解，这或许意味着CBP的执法重点转向了价值较低的货物，以及用于在美国进一步生产加工的零部件。

  美国CBP下设10个专业中心CEE（Centers of Excellence and Expertise），每个中心专注于一个特定的行业领域，负责处理与该行业相关的贸易事务。[4]2024年，执法最为活跃的是电子科技类产品中心（Electronics Center）及汽车和航空航天中心（Automotive & Aerospace Center），前者连续两年维持高频执法，而后者则是2024年执法数量上涨的速度最快的中心，扣留数量从2023年的61批激增至2024年的2229批，增长约36.5倍。我们理解，造成这一现象的根本原因是有大量汽车零部件和无人机在2024年第四季度受到了CBP的严格审查。

  此外，2024 年,CBP对服装、鞋类和纺织品和普通消费品的扣留数量较 2023 年有所增长，农产品、药品行业的扣留数量略有下降，工业、机械行业的扣留数量则降幅明显，仅为2023年的约20%。

  从2024 年被扣留货物的原产地占比来看，中国仍是被扣留货物的主要原产国，占比首次超过50%。泰国原产货物的扣留量也在持续攀升，而越南和马来西亚原产货物的比例则呈现下降态势。此外，别的类别国家（包括印度、新加坡等）扣留量激增。我们理解，这些现象或许与区域供应链格局的结构性调整以及部分企业通过新加坡等第三方转口枢纽进行供应链重组有关。

  如上所述，一旦货物被扣留，进口商能够最终靠向CBP提供清晰且令人信服的证据否定货物涉及所谓“强迫劳动”的推定，由CBP决定是不是拒绝进口或放行。

  2024 年，被扣留的货物中约有 54% 最终被拒绝进口，较2023年上升了约13%。我们理解，虽然进口商越来越熟悉CBP的执法尺度以及证据提交要求，但客观上相较服装、农产品等生产较为简单的产品，电机等产品中的零部件更多，其供应链更复杂，进口商完成全供应链梳理和证明的难度也更大。此外，仍需等待734票正待审查的货物被决定放行或拒绝进口后，该部分数据才能有更高的参考价值。

  2024年 7 月9日，美国DHS发布了更新版《UFLPA执法战略》，[5]宣布将铝、聚氯乙烯和海鲜产品添加到 UFLPA 执法的高优先级行业名单中。另外，执法战略中介绍了UFLPA清单和高优先级行业的认定标准，还提到FLETF将加强跨部门合作，共同调查和核实特定实体是否涉及所谓“强迫劳动”，共享案件信息和执法资源，并联合采取出口管制、经济制裁、签证限制等措施。

  2024 年 9 月18日，美国国会两党成员向美国、加拿大和墨西哥的贸易代表发出联合信函。信函敦促三国加强合作，加拿大和墨西哥应考虑通过采取立法行动以配合美国对中国特定地区产品的进口禁令，以防止出口商通过美国邻国规避 UFLPA。[6]

  此外，2024年美国国会还提出或多项与UFLPA有关的拟议立法。例如，美国参议院已通过《关键材料透明度和先进清洁能源报告法案》(TRACE法案)，该法案旨在促进关键矿产和清洁能源材料供应链的透明度和可持续性，特别是这些材料是不是涉及所谓“强迫劳动”和环境问题。为此，法案呼吁参照欧洲引入一个数字标签系统（如“电池护照”），以全流程追踪电池供应链中的关键矿物。[7]

  从理由上看，在目前的144家被列入UFLPA实体名单的实体中，9家系因为存在所谓“强迫劳动”问题被列入名单附录1；43家系因为所谓“提供相关协助”被列入名单附录2；108家系因为所谓“采购相关原料”被列入名单附录5。部分实体被FLETF以不同原因列入多个附录。[15]

  从行业上看，执法战略中提到的高优先级行业的企业被列入名单的数量最多，最重要的包含服装和纺织品 、能源与新材料、食品和农业、矿业等。此外，生物医药和贸易物流等行业也有多家实体被列入名单。因此，无论企业是否处于所谓“敏感行业”，都需要对UFLPA有关政策保持警惕。

  2025年，特朗普已正式开启其第二任总统任期，其提名的DHS部长克里斯蒂·诺姆（Kristi Noem）和CBP局长皮特·R·弗洛雷斯（Pete R. Flores）均在不同场合公开表达过对华强硬立场[16]，在此背景下，我们理解短期内美国不会放弃UFLPA这一政策工具。当然，随着美国近期又将使用贸易政策工具的重点放在跨境电子商务、钢铝行业等方面，关于美国UFLPA执法力度的趋势以及执法重点行业，仍存在比较大的不确定性。在此情况下，我们理解，可以通过重点观察以下几个方面，以展望2025年美国UFLPA执法趋势：

  截至本文成文，尚未有被列入 UFLPA 实体名单的企业被移出该名单。2023年6月，某激光打印机制造商及其子公司被列入UFLPA 实体名单，该公司于同年8月向美国国际贸易法院提起诉讼，挑战其被列入UFLPA实体清单的决定，并申请初步禁令以暂停该决定的执行。[17]2024年2月，美国国际贸易法院拒绝了该公司的初步禁令申请，认为其被移除的可能性较低，且未能证明若不授予禁令将遭受没有办法弥补的损害。[18]2024年7月，该公司向FLETF正式提交了移除申请，要求将其从UFLPA实体清单中移除。[19]2025年1月，FLETF表示预计很快会对该公司的移除申请作出决定。[20]无论该申请成功与否，都将对后续慢慢的变多被列入UFLPA名单的中国实体提供重要参考。

  如上所述，2024年CBP根据UFLPA所扣货的数量创下新高，而货物价值则有所降低，这可能反映出CBP将执法重点转向一些电子零部件或低价值产品。鉴于CBP每月都会公布执法数据，我们将着重关注2025年一季度CBP是否会维持这一执法特征。此外，随着中国锂电池供应商在2024年底被列入UFLPA实体名单，CBP对于汽车电池甚至整车的执法力度可能会有所增强。另有CBP 官员表示，他们正在与公司和行业协会会面，以更好地了解电池供应链，这是协调大规模太阳能电池板扣留的关键一步。我们将保持重视CBP公布的执法数据，尝试从数据中分析出CBP的执法趋势。

  目前，在发生扣货时，CBP 通常只提供非常有限的信息说明某批货物被扣货的理由，并且很少在作出拒绝进口决定后进行解释。这种不透明的做法可能会让进口商感到无措，也使进口商无法通过改进其供应链或随附证明文件以避免将来的扣货风险。我们将持续关注FLETF官方发布的进口商指南和最佳实践的更新情况，并观察相关行业的放行比例与指南更新情况的联系，以改进我们协助企业应对扣货时的策略。

  在密切关注上述执法动态的同时，我们提议相关公司能够从以下一个或多个角度开展合规工作，以应对执法不确定性带来的挑战：

  妥善准备交易文件。在与供应商与客户的交易中，相关企业应格外的注意交易合同中相关风险的条款，明确约定货物被扣押情况下相关方的责任和义务以及后续处置问题。

  供应链溯源。对于上述提到的所谓“高优先级行业”（如纺织品、电子科技类产品、光伏、汽车等）企业，应加强供应链管理和溯源工作，必要时通过聘请第三方机构进行尽职调查，出具供应链合规报告，以应对潜在的扣货风险。

  积极应对美国CBP扣货。目前仍有约四成被CBP扣货的货物最终得以顺利放行。因此，若相关企业遇到被扣货的情况，建议积极准备相关材料，在满足中国国家安全、数据安全等法律和法规的前提下，合规地配合美国CBP的调查，争取货物放行。

  申请UFLPA实体名单移除。对于已被列入UFLPA实体名单的企业，我们提议尽快主动采取一定的措施，同样在满足中国国家安全、数据安全等法律和法规的前提下，向FLETF提交移除申请或向法院提起诉讼。

  [3]该部分执法统计数据均来源于CBP官网，访问日期：2025年2月21日：

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